2011年冬季，籠罩了大半個中國的灰霾將空氣中細顆粒物(PM2.5)這個學術名詞帶入到公眾視野，并通過前所未有的媒體關注與公眾呼聲改寫了中國公共政策史——PM2.5在公眾呼聲中被列入了國家環(huán)境空氣質量標準。隨之，環(huán)保部發(fā)布了全國各地PM2.5數(shù)據(jù)公開四步走的時間表。
在長達一年的時間里，關于空氣污染和PM2.5的爭議似乎逐漸淡出了公眾視線。然而2012年冬季，前所未有的寒冬帶來了化石燃料消耗的季節(jié)性增長，加之連續(xù)幾天的天氣不利于污染物擴散，空氣污染的嚴重程度刷新了歷史記錄：1月10日到16日，整個京津冀地區(qū)淪陷在“爆表”的空氣污染指數(shù)中，其中部分監(jiān)測站點的PM2.5濃度達到了1000微克/立方米，創(chuàng)下了有公開數(shù)據(jù)以來的新高。之后的半個月中，灰霾反復來襲，近日更是從京津冀地區(qū)延伸到山東半島以至長三角，灰霾面積約143萬平方公里。
盡管在這次高污染事件中政府的開明與積極態(tài)度贏得各種肯定：提前發(fā)布預警信號、宣布中小學校停止室外體育課、臨時啟動污染預警預案。但或許更多戴著口罩走在街頭或是呆在家里“避霾”的公眾仍有疑惑：我們的空氣到底怎么了?還會不會更差?我們究竟什么時候可以呼吸干凈空氣?
近期經(jīng)國務院批準的《重點區(qū)域空氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)，在三個區(qū)域十個城市群定下了2015年PM2.5年均濃度比2010年下降5%的目標。筆者估算，按照這個速度和中國主要城市的PM2.5污染水平，大部分城市都會在2030年后達標。也就是說，要在中國呼吸上“放心的空氣”，至少還需要等20年。而北京市政府宣布的PM2.5治理時間表，也明確表示將努力在2030年達到中國國家二級標準——每立方米75微克。
20年的等待，相比現(xiàn)在公眾已經(jīng)付出的巨大健康損失顯得過于漫長。筆者認為，如果不提高環(huán)保問題在政府議程里的優(yōu)先度，不改善落后的環(huán)境經(jīng)濟政策，以及薄弱的環(huán)境監(jiān)管體制，未來空氣質量有可能變得更差，公眾將要面臨和付出的健康損失將更為慘痛。
一方面，雖然中國東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)陷入了全球最嚴重的空氣污染，但是空氣污染的最大元兇——燃煤與機動車增長，依然沒有得到有效的遏制。中國目前面對的空氣污染主要來源于快速的工業(yè)化和城市化過程中的能源消耗與機動車增長。中國的能源消費至今嚴重依賴煤炭。1月18日，國家能源局組織召開煤炭工作座談會，會議透露2012年我國煤炭產(chǎn)量達36.5億噸，同比增長3.7%，煤炭凈進口量2.8億噸，同比增長34.3%。這都預示著2012年煤炭消費量將再創(chuàng)新高，在2015年之內將煤炭消費控制在39億噸的目標前景堪憂。除此之外，中國機動車燃油的含硫量遠遠高于發(fā)達國家。而國務院《規(guī)劃》里5% 改善目標的制定是按照重點區(qū)域的煤炭消耗在“十二五”期間可能還會增長30%，機動車數(shù)量增長50%來假設的。
筆者預估，即使《規(guī)劃》中列舉的用于大氣污染物治理和黃標車淘汰等項目的3500億重點工程全部如期完工，油品也在“十二五”期間有全面的質的飛躍，因煤炭消費總量和機動車保有量增長帶來的壓力依然會抵消很大一部分的減排努力。
另一方面，現(xiàn)在的環(huán)境經(jīng)濟政策與監(jiān)管體系依然無法對企業(yè)達標排放產(chǎn)生足夠的約束力。即使末端治理的工程能夠使得企業(yè)“有能力”減少污染排放，中國的環(huán)境違法成本大大低于守法成本，這直接導致企業(yè)寧可交罰款，或是排污費，也不愿意開啟末端治理措施。而政府不可能每天守在企業(yè)的排污設施前，現(xiàn)有的“突擊式”檢查只是讓企業(yè)“應付性”的開啟污染治理設施，而對于大企業(yè)的污染排放信息、重點污染源的在線監(jiān)控信息也一直作為“機密”不予公開。
面對數(shù)次來襲的灰霾，被嚴重的空氣污染困擾的網(wǎng)友們在微博上發(fā)起“空氣清潔法案”的投票。殊不知已經(jīng)實施了12年的《大氣污染防治法》，其修訂已于 2010年1月由環(huán)保部上報國務院。該草案涵蓋多項大氣污染治理相關的新政策條款，但草案提交國務院以來一直被列為國務院法制辦的二類立法項目，很有可能趕不上今年人大審議的議程。
事實上，空氣污染并非無藥可治，在奧運會期間(2008年8月8日至24日)，北京市的PM2.5濃度降低了54%。而之后的上海世博會、廣州亞運會都顯示了區(qū)域空氣污染聯(lián)防聯(lián)控可以達到空氣質量改善的效果。
《大氣污染防治法》修訂的滯后折射出中國政府對環(huán)境議題的優(yōu)先度有待提高。未來五年是中國經(jīng)濟發(fā)展轉型的關鍵時期，是只選擇發(fā)展GDP，還是有選擇地發(fā)展GDP?這將是掩蓋不住的環(huán)境問題出給各級政府的一道難題。但在中國沒有完成“發(fā)展”和“保護環(huán)境”的優(yōu)先權轉變之前，筆者認為，中國空氣污染最嚴重的時代，還將持續(xù)很久很久。
——綠色和平氣候與能源項目主任周嶸
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