廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任 林柏強(qiáng)
頁巖油氣是目前非常重要的非常規(guī)能源。不斷走高的國際石油天然氣價(jià)格將使我國頁巖油氣開發(fā)利用逐漸具備經(jīng)濟(jì)性，而我國政府即將出臺(tái)的一系列鼓勵(lì)頁巖油氣開發(fā)的具體政策，將有助于推動(dòng)中國頁巖油氣發(fā)展。
然而，政府需要重視頁巖油氣開發(fā)過程中的環(huán)境污染問題，必須建立有效的法律、法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制，確保環(huán)境不要遭到嚴(yán)重破壞。
美國是目前全球探明頁巖氣最多的國家，除了儲(chǔ)量豐富的優(yōu)勢(shì)之外，美國頁巖氣的成藏條件也非常優(yōu)越，并且是全球頁巖氣開采技術(shù)最先進(jìn)的國家。近年來，美國頁巖油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，全球領(lǐng)先，已成為美國“能源獨(dú)立”的一個(gè)重要方面。
美國鼓勵(lì)頁巖油氣的具體政策和政策效果，對(duì)中國今后的頁巖油氣資源開發(fā)利用有重要的啟示。
在20世紀(jì)70年代石油危機(jī)期間，美國主要的石油巨頭公司投入10多億美元進(jìn)行頁巖油提煉的嘗試，但均以成本過高，不具備經(jīng)濟(jì)性而告終。當(dāng)時(shí)，提煉油頁巖主要有兩種傳統(tǒng)方法，均需要消耗大量的水和能源，使得頁巖油提煉的環(huán)境成本和經(jīng)濟(jì)成本過高，而無法商業(yè)化運(yùn)營。
就美國國內(nèi)政策來說，美國政府鼓勵(lì)頁巖油開發(fā)的政策包含于鼓勵(lì)“非常規(guī)能源開發(fā)”的總體政策之中。在豐富的油頁巖儲(chǔ)量和稅收優(yōu)惠政策下，美國眾多石油公司出于商業(yè)戰(zhàn)略的考慮，對(duì)頁巖油提煉技術(shù)開展了廣泛的應(yīng)用研究：殼牌公司在科羅拉多州里奧勃蘭克綠河頁巖完成地下干餾中試；�？松梨�公司利用電裂地下油頁巖和導(dǎo)電物料加熱干餾，成功生成頁巖油氣；美國頁巖油公司成功完成壓力熱解和加熱器的試驗(yàn)，計(jì)劃于2011年在科羅拉多州的賓塞斯油頁巖開展地下干餾中試；雷得里夫公司于2009年成功完成地上干餾中試；美國油頁巖開發(fā)公司于2009年11月在猶他州完成日產(chǎn)6800噸頁巖油裝置的可行性報(bào)告，并擬采用固體熱載干餾技術(shù)加工顆粒頁巖。除此之外，美國還有約20家科研機(jī)構(gòu)及大學(xué)在進(jìn)行頁巖油的基礎(chǔ)和應(yīng)用研究，如：依達(dá)霍國家實(shí)驗(yàn)室，洛斯阿拉木斯國家實(shí)驗(yàn)室，以及科羅拉多礦業(yè)學(xué)院，猶他大學(xué)，斯坦福大學(xué)等，研究領(lǐng)域涵蓋資源、地質(zhì)、干餾、燃燒、環(huán)保、水供應(yīng)等。但是，頁巖油發(fā)展明顯滯后于頁巖氣發(fā)展。
美國頁巖氣的生產(chǎn)真正進(jìn)入大規(guī)模發(fā)展階段，是20世紀(jì)80年代中期，主要的助推力有兩個(gè)：第一，美國政府對(duì)非常規(guī)能源開發(fā)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策；第二，水平鉆完井技術(shù)和水力壓裂技術(shù)的進(jìn)步。其結(jié)果是增長比較顯著：美國2000年頁巖氣產(chǎn)量為122億立方米；2003年，采用水平井開發(fā)技術(shù)后，頁巖氣產(chǎn)量達(dá)200億立方米；2008年，美國頁巖氣產(chǎn)量首次超過煤層氣，達(dá)520億立方米；2009年，產(chǎn)量超過878億立方米。
從20世紀(jì)70年代開始，美國政府實(shí)施了一系列鼓勵(lì)能源儲(chǔ)備、替代能源發(fā)展、替代燃料技術(shù)商業(yè)化等方面的稅收激勵(lì)或補(bǔ)貼政策。這些稅收補(bǔ)貼源于1978年的《能源稅收法案》，后來在1980年的《原油暴利稅法》中得以擴(kuò)展。
美國的相關(guān)支持政策比較具體和可操作�！对捅├惙ā分�“替代能源生產(chǎn)的稅收津貼”旨在鼓勵(lì)國內(nèi)非常規(guī)能源的生產(chǎn)：從1980年至1992年鉆探的非常規(guī)天然氣可享受每油桶當(dāng)量3美元的稅收津貼，后續(xù)的立法將期限推遲了兩次，推遲了3年。取得了兩個(gè)方面的成就：第一，有效激勵(lì)了非常規(guī)氣井的鉆探。在1992年期限之前，美國78%的新增礦井用于開發(fā)煤層氣、致密砂巖氣和頁巖油氣。第二，極大推動(dòng)了美國非常規(guī)天然氣，尤其是煤層氣的產(chǎn)量。政府還特別為阿拉斯加天然氣管道的建設(shè)提供了激勵(lì)：聯(lián)邦政府提供貸款以保證管道建設(shè)，高容量天然氣處理裝置可享受15%的稅收津貼，高容量天然氣管道的折舊時(shí)間被規(guī)定為7年。政府的貸款擔(dān)保降低了管道建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，有利于企業(yè)獲得貸款的同時(shí)，保障了合理的天然氣處理裝置價(jià)格。
另外，還有其他方面的政策：第一，2006年投入運(yùn)營用于生產(chǎn)非常規(guī)能源的油氣井，可在2006~2010年享受每噸（或熱量等價(jià)）22.05美元的補(bǔ)貼；第二，1980~1992年勘探的氣井，其生產(chǎn)的非常規(guī)天然氣享受相同額度的補(bǔ)貼。此項(xiàng)政策使得美國非常規(guī)天然氣井勘探量大幅上升，天然氣儲(chǔ)量和產(chǎn)量也隨之大幅上升。
1990年《稅收分配的綜合協(xié)調(diào)法案》和1992年《能源稅收法案》均擴(kuò)展了非常規(guī)能源的補(bǔ)貼范圍。美國聯(lián)邦能源管理委員會(huì)1992年取消了管道公司對(duì)天然氣購銷市場(chǎng)的控制，規(guī)定管道公司只能從事輸送服務(wù)。天然氣供銷的市場(chǎng)化，使得非常規(guī)天然氣的供應(yīng)更加便捷，供應(yīng)成本大幅降低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力更強(qiáng)。1997年《納稅人減負(fù)法案》中延續(xù)了替代能源的稅收補(bǔ)貼政策。2004年《美國能源法案》規(guī)定，10年內(nèi)政府每年投資4500萬美元用于包括頁巖氣在內(nèi)的非常規(guī)天然氣研發(fā)。
州政策中最具代表性的就是得克薩斯州，其自20世紀(jì)90年代初以來，就對(duì)頁巖氣的開發(fā)免征生產(chǎn)稅，實(shí)施每立方米3.5美分的政府補(bǔ)貼，另外還有其他稅收優(yōu)惠。
在大力推進(jìn)頁巖氣開發(fā)的同時(shí)，美國聯(lián)邦政府以及州政府也在環(huán)境保護(hù)方面出臺(tái)了一系列措施，這些措施涵蓋了頁巖氣開發(fā)的全過程：從鉆井勘探到頁巖氣生產(chǎn)，到廢水處理，再到氣井的遺棄與封存，法律法規(guī)的嚴(yán)密與細(xì)致性有效保障了美國頁巖氣發(fā)展過程中的環(huán)境保護(hù)。
一系列扶持頁巖氣開發(fā)的政策，取得了良好的效果。美國的能源結(jié)構(gòu)正向更為清潔的方向轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000~2009年，美國煤炭和石油占能源消費(fèi)的比重逐年略微下降，天然氣和可再生能源的比重逐漸上升。
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