11月21日，美國石油巨頭
雪佛龍公司因在巴西海域的油井發(fā)生原油
泄漏事故，被巴西環(huán)境與可再生自然資源協(xié)會處以5000萬雷亞爾(約合2750萬美元)的罰金。同時(shí)，巴西里約州將通過司法程序要求該公司進(jìn)一步賠償，“初步估計(jì)總賠償金起碼超過1億雷亞爾”。
此時(shí)，距離巴西里約州海域的坎波斯盆地弗拉德區(qū)塊被查出有原油泄漏，只有13天。
今年6月我國蓬萊19-3油田發(fā)生的溢油事故，直至7月初，
康菲石油中國有限公司才召開新聞發(fā)布會說明情況。其間，康菲中國查源堵漏工作進(jìn)展遲緩，數(shù)次撒謊不承認(rèn)有新的溢油點(diǎn)。而且，我國海洋局對美國康菲石油公司20萬元的罰款也遲遲不見結(jié)果，相關(guān)民事賠償更是遙遙無期。
巴西為何能在處理環(huán)境污染問題時(shí)作出迅速反應(yīng)?康菲公司的漏油事件為何遲遲畫不上句號?這兩個(gè)幾乎都是在上世紀(jì)80年代頒布環(huán)境保護(hù)法的發(fā)展中國家，為什么會有如此迥異的現(xiàn)狀?
中國青年報(bào)記者就此采訪了曾對巴西環(huán)境司法問題進(jìn)行過系統(tǒng)研究的中山大學(xué)法學(xué)院副院長李摯萍教授。
巴西保護(hù)公共利益的“第四部門”
事故發(fā)生后，巴西聯(lián)邦警察上周宣布就此次漏油事件展開調(diào)查，責(zé)任人或?qū)⒊袚?dān)刑事責(zé)任。根據(jù)巴西法律規(guī)定的雙罰制，個(gè)人和法人都可能受到刑事制裁。
“檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢地位可帶動(dòng)警方和法院發(fā)揮更重要的作用，從而更積極地介入。”李摯萍說，巴西警察能夠迅速介入、且相關(guān)組織能立即作出處罰的關(guān)鍵在于，巴西的環(huán)境司法制度賦予了檢察機(jī)構(gòu)強(qiáng)大的權(quán)力，檢察機(jī)構(gòu)廣泛介入環(huán)境保護(hù)之中，形成獨(dú)特的檢察機(jī)構(gòu)環(huán)境司法。
1981年8月31日，巴西頒布了具有里程碑意義的《國家環(huán)境政策法》。這部基本法確定了環(huán)境保護(hù)的基本框架，規(guī)定了環(huán)境違法行為的行政、民事和刑事責(zé)任，確立了環(huán)境損害賠償?shù)膰?yán)格責(zé)任等，檢察機(jī)構(gòu)不但可以代表環(huán)境公共利益介入民事訴訟，而且還可以提起民事訴訟。
1988年，《憲法》用了三個(gè)條文，即第127條、第128條和第129條來規(guī)定檢察機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限。此后幾年間，巴西陸續(xù)頒布了一系列有關(guān)公共利益的立法，并授權(quán)檢察機(jī)構(gòu)進(jìn)行保護(hù)。
“檢控環(huán)境犯罪是巴西檢察機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)傳統(tǒng)權(quán)力。”李摯萍說，在巴西，檢察院被稱為獨(dú)立于立法、行政和司法的“第四部門”，具有強(qiáng)勢地位。憲法第129條列舉了檢察機(jī)構(gòu)的9項(xiàng)職能，除了傳統(tǒng)的檢控犯罪的職能外，還有通過民事調(diào)查和公益訴訟，保護(hù)公共和社會遺產(chǎn)、環(huán)境和其他公共利益的職能。
1998年，巴西制定了《環(huán)境犯罪法》，該法對當(dāng)時(shí)立法中有關(guān)環(huán)境違法的刑事和行政制裁條款進(jìn)行了編纂，大大加強(qiáng)了檢察機(jī)構(gòu)追究環(huán)境犯罪法律責(zé)任的力度。
李摯萍說，巴西的環(huán)境立法從內(nèi)容到體系已經(jīng)相當(dāng)成熟，甚至有學(xué)者認(rèn)為，其堪稱世界上最先進(jìn)的環(huán)境法體系之一。
對康菲處罰遲緩有些“不可理解”
和巴西的高處罰、快處理不同，自6月初國家海洋局北海分局兩次接到漏油報(bào)告，時(shí)隔1個(gè)月后，國家海洋局才于7月5日在北京舉行新聞發(fā)布會。根據(jù)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法，此次事故對康菲的索賠金額最高僅為20萬元人民幣。
有報(bào)道稱，在國家海洋局依照相關(guān)法律規(guī)定所作出的處罰中，只有停產(chǎn)處罰才真正讓康菲感到疼痛，因此加快了溢油事故的處置。
在康菲溢油事件中，諸多媒體關(guān)注到我國滯后的環(huán)境法律法規(guī)，從溢油應(yīng)急處置監(jiān)管、處罰畸輕，再到環(huán)境公益訴訟、漁民的民事索賠，最終均只能歸咎于法律法規(guī)不給力。
李摯萍認(rèn)為，國家海洋局北海分局對事件處理行動(dòng)緩慢，雖有收集索賠依據(jù)難的合理原因，但仍有“不可理解”之處。
“并非確定了所有的環(huán)境損害數(shù)據(jù)，才能夠采取行動(dòng)，比如罰款就可以先行。如果構(gòu)成嚴(yán)重的行政違法行為，行政處罰也可以先作出。如果要追究刑事責(zé)任，并不需要把所有的損害數(shù)額都清楚了，才可以采取行動(dòng)。”李摯萍說，“民事索賠也不會影響追究行政責(zé)任和刑事責(zé)任。”
“目前的處罰限額仍是依據(jù)過去環(huán)境保護(hù)法的價(jià)值觀，要為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，沒有直接和環(huán)境損害掛鉤。”李摯萍說。
李摯萍認(rèn)為，處罰偏輕是我國的立法傳統(tǒng)之一，較之巴西，力度差很多。“巴西在保護(hù)環(huán)境方面更有意識，習(xí)慣很強(qiáng)。上世紀(jì)90年代，我國的檢察官到巴西訪問，強(qiáng)烈感受到巴西人對環(huán)境的熱愛，以及巴西檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境的關(guān)注。”
明確公民環(huán)境權(quán)是重中之重
兩國環(huán)境立法中的原則性區(qū)別，在于公民的環(huán)境權(quán)是否明確。李摯萍認(rèn)為，這是立法上的重中之重。公民參與環(huán)境事務(wù)、提起公益訴訟、請求環(huán)境審判的來源，正是公民環(huán)境權(quán)，這是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的核心權(quán)力。
然而，學(xué)者呼吁了幾十年，對此，我國立法還沒有非常明確地確定下來。“這是一個(gè)很大的缺陷。”她說，巴西公民的環(huán)境權(quán)不僅來源于環(huán)境保護(hù)法，也具體到憲法中，這是賦予檢察機(jī)構(gòu)代表公共利益的依據(jù)。
近年來，我國的環(huán)保公益組織、環(huán)保部門、檢察機(jī)關(guān)、法院等都在環(huán)境保護(hù)方面作了新的嘗試，逐漸增加了司法能動(dòng)性。但是，仍然有數(shù)量眾多的環(huán)境糾紛的解決，過于依賴行政手段，無法進(jìn)入到司法程序。
李摯萍認(rèn)為，中國與巴西存在共同的問題——行政執(zhí)法比較薄弱。巴西正是因此而尋求另外的解決途徑。巴西的檢察機(jī)構(gòu)可以開展民事調(diào)查、進(jìn)行法庭外的調(diào)解、提起民事公益訴訟、檢控環(huán)境犯罪，這在一定程度上彌補(bǔ)了環(huán)境行政執(zhí)法太弱和不到位的缺陷，進(jìn)一步向公眾宣示了環(huán)境、環(huán)境法和環(huán)境政策的重要性和權(quán)威性。
李摯萍建議，我國可以選擇性地借鑒巴西的經(jīng)驗(yàn)。目前，雖然不可能把我國檢察機(jī)關(guān)的職能強(qiáng)化到巴西的程度，但由檢察機(jī)關(guān)去完善民事、行政的公訴制度，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)更積極地介入到公益訴訟中，是可以考慮的。
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