渤海溢油事件凸顯污染“違法成本低守法成本高”問題
專家建議
海洋環(huán)境污染行政處罰應(yīng)上不封頂
對話人
全國律協(xié)環(huán)境與資源專業(yè)委員會副主任 周塞軍
對話動機
今年夏天以來,渤海溢油事故刺痛了每個中國人的神經(jīng)。至今,5個多月過去了,但這起海上油田溢油事件仍未解決。人們不禁追問,究竟是什么原因讓事故的處理一拖再拖?帶著這些疑問,法制網(wǎng)與全國律協(xié)合辦的“影響力·中國律師系列訪談”與全國律協(xié)環(huán)境與資源專業(yè)委員會副主任周塞軍展開對話,分析渤海溢油事故中的相關(guān)法律問題。
對話
中海油或擔(dān)連帶責(zé)任
記者:渤海溢油事件發(fā)生后,不少漁民已就自己的損失提起訴訟,國家海洋局也招聘了律師團,為什么至今訴訟仍未進入實質(zhì)階段?
周塞軍:這個案子是我國首個海洋污染重大案件,還有很多政策導(dǎo)向和訴訟規(guī)定尚不明確。漁民就損失提起訴訟是合法維權(quán),但按照民事訴訟法的規(guī)定,提起訴訟需要提交相應(yīng)的損失數(shù)量和致?lián)p的證據(jù),這對廣大漁民來說是個很困難的問題,而法院審查立案也是比較嚴格的,因此能否立案要看是否具備條件。此外,國家海洋局委托北海分局已完成了律師團的招聘,現(xiàn)在律師團正在做相關(guān)的證據(jù)收集工作和海洋污染生態(tài)損害訴訟中最重要的環(huán)節(jié),也就是損害鑒定。總體來說,目前訴訟應(yīng)該還在緊鑼密鼓的準備階段。
記者:事發(fā)以來,中海油的責(zé)任認定問題一直存有爭議。有觀點認為,康菲是獨立的民事主體,應(yīng)獨立承擔(dān)責(zé)任；也有觀點認為,中海油也要承擔(dān)連帶責(zé)任。
周塞軍:要分析責(zé)任首先要明確中海油在渤海灣石油開發(fā)中的地位和角色。根據(jù)國務(wù)院對外合作開采
海洋石油資源條例,我國對外合作開發(fā)海洋石油資源的業(yè)務(wù)由中海油全面負責(zé),中海油依法取得合作海區(qū)內(nèi)的
石油勘探開發(fā)生產(chǎn)和銷售的專營權(quán)。康菲中國和中海油之間訂立了
石油開采合同負責(zé)石油的開采。康菲中國作為獨立的法人,在開采石油時應(yīng)遵守我國的海洋環(huán)境保護法,防止開采過程中漏油污染海洋,現(xiàn)在出現(xiàn)了問題本應(yīng)獨立承擔(dān)責(zé)任。但康菲開采的權(quán)利是和中海油通過合同建立的,如果康菲公司不能承擔(dān)責(zé)任,那么中海油作為權(quán)利的受益者,在享有專營權(quán)的同時也負有保護這片海域的義務(wù)。此次事故中,中海油也有一定的監(jiān)管失職。從這個角度來講,中海油要承擔(dān)連帶責(zé)任,是適格的被告。
賠償不以排污超標為前提
記者:漁民相對于跨國公司康菲來說是一個弱勢群體,在取證維權(quán)上存在一定的困難。具體來說,漁民要承擔(dān)哪些證明責(zé)任?
周塞軍:漁民要拿出證據(jù)證明自己的水產(chǎn)品因受污染而死亡的事實以及受到了多少損失。此外,還要指出他們懷疑或者指定的污染者,證明這個損失是加害人引起的,損害與溢油污染相關(guān)即可。
盡管舉證責(zé)任倒置,漁民起訴只需要表面的證據(jù)和表面的因果關(guān)系,但實際上對他們來說,證明的難度也還是比較大的。因為認定環(huán)境污染的技術(shù)性很強,比如需要進行技術(shù)鑒定、需要損失評估,而漁民作為弱勢群體,他們的科技和法律知識都相對不足,在取證和損害鑒定評估方面都會遇到不少困難,這就需要律師和社會組織的支持。
記者:康菲公司和中海油要承擔(dān)哪些舉證責(zé)任?排污是否超標能否成為加害方承擔(dān)損害賠償所要考慮的因素?
周塞軍:加害方要證明自己沒有加害,即證明不是19-3油田污染導(dǎo)致了海產(chǎn)品的死亡和漁民的損失。而且,加害方的賠償并不以污染物是否排放超標為前提,因為在環(huán)境污染民事賠償責(zé)任方面實行的是無過錯責(zé)任原則,并不以存在過錯為前提,也就是說即使加害方?jīng)]有過錯,排污在標準范圍內(nèi),只要造成了損害就應(yīng)當承擔(dān)賠償責(zé)任。況且,這次事件是漏油導(dǎo)致污染,而不是正常的排污。前不久的事故調(diào)查結(jié)果也已認定了事故是由康菲操作失誤造成的,康菲是存在過錯的。
海洋生態(tài)賠償基金須強制建立
記者:曾有報道稱,國家海洋局將就這一事故發(fā)起上億元的生態(tài)索賠,但后來相關(guān)人員證實這次生態(tài)索賠的數(shù)額不可能像想象中的是天文數(shù)字。
周塞軍:原因在于我國目前對海洋環(huán)境污染的生態(tài)損害賠償標準還未統(tǒng)一。海洋污染的污染源、污染物和污染過程往往比一般的環(huán)境污染行為復(fù)雜得多,這決定了其損失的計算比一般侵權(quán)行為損失的計算要復(fù)雜得多。
此前,我國除農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局出臺了漁業(yè)損失計算辦法外,其他損失均無明確、統(tǒng)一的規(guī)定。立法上的不足導(dǎo)致渤海溢油事件在具體操作上出現(xiàn)無法可依的窘境,還可能造成不同受害者向不同法院起訴所獲賠償數(shù)額相差巨大的結(jié)果。
記者:溢油事故從爆發(fā)到現(xiàn)在,清污、堵漏工作還沒完成,生態(tài)修復(fù)資金嚴重欠缺。而康菲公司之前宣布的要成立兩個賠償基金至今也是遙遙無期。
周塞軍:國外海洋污染實行海上
油氣勘探污染損害強制保險制度,在生態(tài)賠償時以備急用,用于填補清污、堵漏費用。而國內(nèi)對于強制保險有立法上的限制,如必須是法律設(shè)立,或者是國務(wù)院行政法規(guī)設(shè)立。因此,海上油氣勘探污染損害強制保險制度在投保額的規(guī)定上還是空白。這種缺陷對康菲公司造成的污染來說,就很難用保險來賠償污染造成的損失。
另外,我國海洋環(huán)境保護法施行已超過10年,而其中列明的建立油污損害賠償基金的條款至今尚未建立。這種制度上的缺陷意味著康菲溢油事故造成的海洋污染事故導(dǎo)致的未來相關(guān)海域的生態(tài)修復(fù)將面臨嚴重的資金缺口。
記者:在您看來,我國油污損害賠償基金制度應(yīng)如何完善?
周塞軍:首先要通過立法確定損害賠償基金制度,明確政府、社會和污染方在賠償基金中的責(zé)任比例。更重要的是要實行嚴格的環(huán)境保護行政執(zhí)法。建議在行政法規(guī)中增加規(guī)定,明確在訂立石油開采合同時,把是否繳納了油污損害強制保險作為審查批準合同的條件,把好入口關(guān)。
行政罰款額度應(yīng)當上調(diào)
記者:之前國家海洋局表示,按照法律,康菲可能面臨最高20萬元的處罰。這20萬元的上限是一次漏油處罰不超過20萬元,還是多次漏油累計處罰不得超過20萬元?
周塞軍:從現(xiàn)在的法律規(guī)定看,20萬元也許不是最終處罰,但最終處罰也不會超過30萬元,因為海洋環(huán)境保護法規(guī)定,對處罰額度限定為不超過違法所得的30%,且總額不超過30萬元。
記者:相比而言,我國對海洋污染的行政處罰額度明顯偏低。如何通過完善相關(guān)法律,來克服環(huán)境污染中普遍存在的“違法成本低、守法成本高”現(xiàn)象?
周塞軍:我國在1999年制定海洋環(huán)境保護法時,對處罰額度限定為總額不超過30萬元,這與當時的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng),但現(xiàn)在這個限額已明顯低于經(jīng)濟發(fā)展水平。
應(yīng)盡快修改海洋環(huán)境保護法,借鑒水污染防治法對罰款上限上不封頂,對污染企業(yè)的行政處罰可以是幾億元甚至幾十億元,讓企業(yè)不敢污染,以改變“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)狀。
記者:在
墨西哥灣的溢油事件中,美國政府追究了英國
BP公司的刑事責(zé)任。渤海溢油事件的處理是否可能對康菲公司進行刑事處罰?
周塞軍:渤海污染的后果確實很嚴重,但是否入刑,還需要國家海洋局與公安機關(guān)對其污染的行為和后果是否構(gòu)成犯罪進行認定,根據(jù)認定的結(jié)果決定是否移交公訴機關(guān)。
前不久,刑法修正案(八)將重大環(huán)境污染事故罪改為污染環(huán)境罪,降低了入刑的門檻。刑法修正案(八)出臺后,如危險駕駛罪等罪名在實踐中起了較好的威懾作用,但污染環(huán)境罪至今沒有一個判例。建議司法機關(guān)盡快出幾個典型的相關(guān)判例,明確什么行為構(gòu)成污染環(huán)境罪,通過刑法的威懾力來強化公民的環(huán)境保護意識和企業(yè)的守法意識。
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