歐盟航空“碳管制”
隨著歐盟對全球航空業(yè)啟動“碳管制”的日子的臨近，各國航空公司對此舉的反對聲也愈加強烈。美國航空運輸協會7月5日在盧森堡的歐洲法院就此事提出起訴，稱其違反國際法。中國航空協會也一再表達了對此舉的強烈質疑。
有分析稱，歐盟的做法雖有助于推動減排，但背后也潛藏著利益爭奪，存在不合理之處。中國航空業(yè)應如何面對歐盟這一看似合理的減排要求？硬頂恐難扭轉這一 態(tài)勢，從長遠來看，中國只有加強自身碳排放管理和碳交易市場建設，才能從根本上具備應對外來“碳管制”和未來減排的大趨勢。
全球航空業(yè)“宣戰(zhàn)”歐盟ETS
2008年11月，歐洲議會和歐盟委員會通過法案，計劃從2012年1月1日起將國際航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系 (E m issionTrading Schem e，簡稱ETS)。屆時，全球2000多家航空公司將被強制納入ETS，所有在歐盟境內飛行的航空公 司的碳排放量將受限，超出部分必須掏錢購買。
按其規(guī)則，從2012年開始，航空公司獲得的排放配額將逐年減少，如2012年1月1日 至2012年12月31日，航空公司可獲得的排放配額相當于2004至2006年這三年歷史航空排放平均數的97%；從2013年1月1日起，排放配額只 相當于歷史航空排放的95%。
初始階段，配額的85%免費使用，剩余的15%的配額需通過參與拍賣的形式獲得。此后免費配額逐步降 低，到2013年比例將降到82%；至2020年將不存在免費的配額，全部實行拍賣機制。在先期配額較多階段，若航空公司的排放量低于配額的免費部分，可 出售多余配額；若超出免費配額但低于總配額，則需購買相應額度以抵消超額排放量；若超出總配額，超出部分需從其它碳市場購入用以沖抵，否則將被處以每噸碳 排放100歐元的罰金，且抵消下一年配額。
歐盟此舉一出，各界嘩然，全球航空業(yè)紛紛表示質疑和反對。
美國航空公司稱歐盟針對非歐洲航空公司的碳排放限制違反了國際法，美國航空運輸協會7月5日在盧森堡的歐洲法院就此提出起訴。美國聯邦航空局官員批評歐盟此舉是強迫 外國航空公司“補貼”歐盟航空業(yè)。美國駐歐盟使團官員認為，歐盟的單邊主義做法只會損害國際社會尋求控制航空業(yè)排放的多邊努力。
中國航空協會日前就此事發(fā)表聲明，表示不接受歐盟E T S，稱該體系將包括中國及其他發(fā)展中國家的航空公司全部納入其中，嚴重違背了國際社會在氣候變化領域 普遍遵循的共同但有區(qū)別的責任原則。該協會5月就公開了對歐盟E T S的質疑，除了上述理由，還包括這一體系采取了非直接減排手段，沒有對節(jié)能減排產生 直接和實際的效果；實施對象顛倒，沒有首先針對飛機及發(fā)動機的制造商，減排沒有直接從源頭抓起等。
中航協曾多次派人與歐盟磋商，為中國航空公司尋求特殊待遇，但尚無明顯進展。中國航協發(fā)表聲明，如果歐盟不取消、調整或推遲對中國航空公司使用碳排放交易體制，中航協將建議中國政府對進出中國的歐盟成員國航班采取反制措施。
空客總裁兼首席執(zhí)行官托馬斯·恩德斯和歐洲航空公司協會主席斯蒂夫·賴德威此前聯名致信歐盟委員會，呼吁歐盟不要一意孤行。他們擔心，歐盟此舉將導致歐盟與其他國家之間爆發(fā)貿易沖突，傷及歐洲航空業(yè)，削弱歐洲的競爭力和歐洲國家最終實現全球減排戰(zhàn)略的目標。
歐盟跨境碳管制被稱不合理
此前，歐盟在對能源、鋼鐵等行業(yè)推行的碳排放交易機制的對象都是歐盟境內企業(yè)，但此次將航空業(yè)這種提供跨境服務的產業(yè)納入其中時，就出現了對非歐盟航空公司的域外管轄問題。
有外媒報道稱，在立法過程中，歐盟曾考慮對非歐盟航空公司暫緩使用碳排放交易機制，但在歐盟航空業(yè)界的積極游說下，歐盟以公平競爭為由，單方面對非歐盟航空公司也“一視同仁”。
國際航協理事長喬瓦尼·比西尼亞尼表示，歐盟此舉并不合理，飛往歐盟的飛機并不全是飛行在歐盟境內，卻收取全程費用，如澳大利亞航班飛往歐盟，途徑幾十個國家，減排費用卻要交給歐盟。他要求歐盟將航空業(yè)從這項計劃中去除，并警告此舉可能引發(fā)貿易戰(zhàn)。
歐洲航空協會指出，這對航空公司來說會是個沉重的負擔，因為在航空業(yè)競爭異常激烈的今天，航空公司不敢輕易將新增負擔轉嫁給旅客。
根據國際航空協會測算，僅2012年，全球航空業(yè)將為此多支付34億歐元的成本，之后將逐年遞增。根據中國民航局測算，中國民航業(yè)僅2012年一年至少 將向歐盟支付約8億人民幣，2020年將超過30億元人民幣。同樣的問題還出現在印度、巴西等許多發(fā)展中國家，因為其航空業(yè)也正在快速發(fā)展，其負擔也將越 來越重。
業(yè)內人士表示，此舉短期將增加運營成本，中國飛往歐盟的航班單程基本油耗幾十噸到一百多噸不等，假設以100噸燃油消耗產生 200噸的二氧化碳排放量、一家中國航空公司一年內在歐盟境內起飛或降落的航班班次達到5000次來計算的話，會產生100萬噸的二氧化碳排放，如果航空 公司沒有申請到歐盟的免費排放配額，那這100萬噸的排放全部都需要花錢來買，按國際市場價格最低每噸10歐元來算，大約需要1000萬歐元，即1億元人民幣。
安永氣候變化與可持續(xù)發(fā)展部門合伙人唐嘉欣表示，如果2010年的監(jiān)測工作沒有做好或者沒有做，將有可能出現2012年航空公司沒有分配或僅分配到少量免費配額的情況，那么一家航空公司就有可能面臨需要花費上千萬元甚至上億元人民幣購買大量排放配額的尷尬局面。
據唐嘉欣講述，排放監(jiān)測報告不但要航空公司自己寫，還需要歐盟認可的獨立第三方來出具核證報告，以證明企業(yè)的排放報告是真實的。這對航空公司來說是比較有挑戰(zhàn)性的事情，因為以前沒有應對過這種事情。
分析人士表示，從長期來說，此舉動將改變競爭格局。由于歐盟方案對航班全程排放量進行計費，飛往歐洲的直航航班的成本將大幅上升，一方面這會改變各地區(qū) 航空公司的競爭格局，另一方面，也會改變各地區(qū)航空港的競爭格局，直航成本上升，更多航空公司會考慮增加中轉航班。此外，歐盟的方案也可能會減少入境的外 國旅客數量，裁員、削減服務也許不可避免。
應對“碳管制”還需長遠打算
面對全球反對聲浪，歐盟迄今并沒有讓步的跡象。歐盟委員會主席巴羅佐和歐盟委員會氣候事務專員康妮·赫澤高多次重申，航空業(yè)納入碳排放交易機制是歐盟已通過的立法，不會改變。
分析人士表示，既然歐盟碳排放交易體系已成為歐盟法律，全球節(jié)能減排也是大勢所趨，中國要想應對外來“碳管制”壓力，眼下可在體系規(guī)則上尋求突破，而長遠還需加強自身碳交易體系建設。
按照歐盟碳排放交易體系的規(guī)定，對來自非歐盟國家的入境航班，如果其國家已實行了切斷航空污染的“同等”措施，則將被豁免。中國民航在“十二五”規(guī)劃中 明確提出了到2020年單位產出能耗和排放比2005年下降22%的主要目標。歐盟特派專員海德格爾德日前表示，歐盟目前正在同中國討論這項收費是否可以 被看作是同等措施。
歐盟航空減排方案規(guī)定，如果航空公司所在國有自己覆蓋航空業(yè)的碳市場，飛往歐洲航班的碳排放額度可以在本國抵消。北京環(huán)境交易所董事長唐茂松說，中國應盡早建立自己的碳交易市場，以應對歐盟征收碳排放稅。
對此，中創(chuàng)碳投有限公司戰(zhàn)略總監(jiān)錢國強表示，“中國碳市場不是做不做的問題，而是怎么做的問題，而歐盟E T S的探索與實踐具有借鑒意義。
歐盟ETS的經驗和教訓
2003年6月，歐盟立法委員會通過排放交易計劃ET S，規(guī)定從2005年1月起，包括電力、煉油、冶金等行業(yè)的12000個排放主體，需獲得許可才 能排放二氧化碳等溫室氣體，這些主體排放的二氧化碳占歐洲排放總量的46%。目前，歐盟碳排放交易的市場規(guī)模位居全球第一。世界銀行報告指出，歐盟 ET S是全球最重要的區(qū)域碳市場，其市場額占全球的97%。
按照計劃，歐盟的碳排放交易機制分三個階段展開，2005-2007年 為試驗階段；2008-2012年為第二階段，把航空業(yè)納入這套機制是第二階段的重要內容；2013-2020年為第三階段，將主要呈現五個發(fā)展趨勢：擴 大產業(yè)覆蓋范圍，包括航空業(yè)等；傾向于與其他國家進行行業(yè)減排交易；2013年后允許進入歐盟E T S的C D M項目減排量，只能是在2012年年底 之前注冊的項目以及來自最不發(fā)達國家或與歐盟有雙邊協議的國家；從2013年1月起全面禁止 特 定 工 業(yè) 氣 體 減 排 量 進 入 歐 盟 E UE T S；原來以免費為主的配額許可，將逐漸由拍賣許可代替。
多位業(yè)內人士表示，歐盟ET S的發(fā)展歷程為其他地區(qū)的碳排放交易體系的建設對中國有許多借鑒意義。
國際排放貿易協會國際政策總監(jiān)珍妮(JennyPeeterm ans)日前在由北京環(huán)境交易所舉辦的第二屆“地壇論壇”上表示，在現在歐盟的 E T S除了有一個總的限額制度，必須要有一個強制性的限額，這樣產業(yè)才有刺激機制繼續(xù)提高能效，銀行借貸方面也要有刺激機制使工業(yè)體系愿意減排，“如 果說你有碳赤字的話，你就需要買多一些的額度，要不然就會得到懲罰。”
她還表示，“對于ET S建設，一個好的數據機制非常重要，這樣才能在價格有很大落差時，進行應對和合理的資源配置。”她指出，歐盟ET S一開始沒有很 好的公司數據是一個教訓，一定要有一個數據采集的系統(tǒng)，才能保證有工具在手，保證采集所有的數據都以ET S為核心，此外應該建立對來自不同政府部門、立 法部門、公司等不同參與者的監(jiān)測協同機制。
在歐盟ET S第一和第二階段，歐盟授權成員國自行擬定國家分配計劃，由歐盟審查確定；而 在第三階段，免費為主的配額分配，將逐漸由拍賣方式代替。臺北大學助理教授李堅明表示，配額分配方面，初期采取免費分配為主，降低對廠商的沖擊，提高了政 治接受性。同時，市場規(guī)模足夠大，約占歐盟總排放量的40%，涵蓋產業(yè)包括能源、鋼鐵、水泥、紡織等能源密集產業(yè)，提升了碳交易市場的效率。
珍妮還表示，拍賣這種方式非常重要，“如果不拍賣，80%至90%的時間都要進行配置，而配置的結果永遠是錯的，會有很多政治方面因素附加的影響。”
歐盟委員會氣候變化行動總司顧問于爾根勒·弗維爾表示“碳價很重要，因為歐盟ET S的目標，就是要改變經濟操作者的方式和方法，有了歐盟E T S，歐洲許多公司開始進行節(jié)能環(huán)保，之后他們發(fā)現，他們這些節(jié)能環(huán)保的行動都得到了回報。”
此外珍妮還提醒到，“只要有利潤，就會有違規(guī)和犯罪，在歐盟市場上已經看到歐盟ET S被利用進行欺詐，主要是在高附加值的產品、金融產品方面進行欺詐，也包括逃稅、避稅等等，所以要及時且正確進行注冊，避免違規(guī)行為。”
中國碳交易建設路還很長
中國與歐盟碳管制之間的拉鋸戰(zhàn)也凸顯了我國加快碳排放交易機制建設的緊迫性。
全國政協副主席厲無畏在第二屆“地壇論壇”上表示，“發(fā)展低碳經濟是未來我國經濟發(fā)展的大趨勢，而低碳經濟的發(fā)展需要金融系統(tǒng)大力支持、推動綠色金融發(fā)展。”
所謂碳金融，就是連接金融業(yè)和低碳產業(yè)的橋梁，包括締造交易碳配額和碳抵消產品的碳市場，與清潔能源等低碳技術相關的投融資以及企業(yè)的碳資產風險和收益的評估。財政部金融司巡視員于貞生表示，據預測，2012年全球與綠色低碳有關的金融市場規(guī)模將超過1500億美元。
德國復興信貸銀行碳基金中國代表翟國梁表示，國際碳市場有兩大支柱，一個是京都機制，一個是歐盟碳排放體系。2009年，全球碳市場規(guī)模為1400多億 美元，其中歐盟E T S約占1180多億美元，京都機制只占210億多美元，歐盟ET S市場份額明顯較大，起重要作用的就是碳金融。
2008年，北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境交易所、天津排放權交易所相繼成立。據北京環(huán)境交易所董事長唐茂松介紹，從2008年8月5日正式掛牌成立以來，北京環(huán)交所掛牌的C D M(清潔發(fā)展機制)項目和V ER (自愿減排)項目，相當于1445.7萬噸二氧化碳。
今年3月，“十二五”規(guī)劃把降低能源消耗強度及降低碳排放強度作為政府的約束性指標。5月，發(fā)改委宣布在全國的六省市要開展試點，在2013年建立碳交易市場，到2015年初具雛形。
國家發(fā)改委氣候變化司副司長孫翠華日前表示，“按‘十二五’規(guī)劃要求，國家發(fā)改委已經著手研究開展碳排放權交易試點，鼓勵支持有條件的地方開展碳排放權交易試點，有計劃、有步驟地建立全國碳交易市場。”
北京環(huán)境交易所董事長唐茂松稱“北京環(huán)境交易所已經啟動了增資擴股工作，注冊資本將由3000萬元增加到1億元人民幣，一方面是為了自身發(fā)展的需要，另外，也是為了爭取國家級交易所試點的機會，要成為國家級交易所試點，注冊資本只有3000萬肯定是不夠的。”
中國社科院金融所銀行研究室主任曾剛表示，很多投資銀行和PE投資機構在國內從事與清潔能源機制相關的融資和中介服務，一些銀行開始推出與“綠色信貸”和碳排放交易掛鉤的結構性產品。
然而，中國的碳交易由試點走向市場還有相當長的一段路。
中投顧問環(huán)保行業(yè)研究員侯宇軒指出，由于中國沒有統(tǒng)一的碳交易市場，在國際碳交易市場中，中國仍處于劣勢。目前，北京、上海、天津三大交易所以及其它部 分省份環(huán)境交易所的總體運營情況顯示，實際成交量占掛牌交易量的比例很小，且交易所之間各自為戰(zhàn)，尚未形成大規(guī)模、統(tǒng)一化的交易局面。
曾剛表示，在節(jié)能減排項目的融資方面，監(jiān)管當局仍然缺乏具體的管理規(guī)范，節(jié)能減排項目的界定、貸款的管理以及相關的政策支持仍舊處于空白狀態(tài)，制約了商業(yè)銀行相關業(yè)務的發(fā)展。
他同時表示，目前綠色金融仍以信貸為主，直接融資比重比較小，而融資方式除流動資金貸款、項目貸款以外，其他形式也比較少。今后應結合現有綠色金融市場實踐所積累的經驗，依托國內現有資本市場體系，進一步健全和完善多元化發(fā)展，提供更加豐富的綠色金融產品。
錢國強認為，中國碳交易市場的建立有許多關鍵要素，包括管制的范圍和實體及其總排放量，如何對總排放量進行分解，如何報告、登記、監(jiān)測排放量。
翟國梁表示，中國比較缺乏可信的歷史排放數據，這個是中國建立碳交易體系的障礙。他同時指出，要考慮建立一個碳交易市場，其覆蓋的區(qū)域和行業(yè)都將是考慮 的關鍵因素，“當你覆蓋某個行業(yè)、某些地區(qū)的時候，是否會影響其國際競爭力，是否會造成不良影響，通過什么樣的政策措施應對。”
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