發改委擬將油價調整發布權交給第三方機構
歷經14年的油價改革，中國油價始終在模擬市場定價。沒有對石油行業的改革，油價不可能真正市場化
陳衛東任職于
中海油。2004年，他買了一輛排量1.8升的高爾夫，加滿一箱油的費用大概是180元，現在則要400元。
“每周到超市買一次食品，到加油站加一箱油，加油的錢多于買食品的錢。”陳衛東說。
北京500萬輛汽車的擁有者，大部分和陳衛東一樣，都在感嘆油價飛漲。2012年3月20日，國家發改委再次上調成品油價格之后，中國成品油零售價更進一步，邁入“8元時代”。3月29日，北京93號汽油售價8.33元/升，97號汽油8.87元/升，0號柴油8.31元/升。
祝昉也是石油業內人士。今年年初他開車在美國內華達州、亞利桑那州、加利福尼亞州轉了一圈，親身體驗了美國的低油價——不同州的不同加油站相差約十幾美分，但基本維持在4美元/加侖水平（折合人民幣6元多/升）。
與此同時，三大石油公司近年創下巨額盈利。即使單看煉油，2009年和2010年
中石化盈利都高達231億元和159億元——這些盈利來自中國消費者。
大部人不像陳衛東、祝昉那樣對石油行業熟悉，能夠理性分析其中原因。網上流傳的“中國油價只升不降的秘密”“中國油價比美國還高”等說法更容易被普通人接受，而主管油價的發改委也成了眾矢之的。“政府被石油公司綁架，該下調的時候不下調，不該漲價的時候漲價”，消費者批評意見鋪天蓋地，迫使發改委官員不得不出面解釋。
“我可以明確地講，成品油價格每次到上調時，都非常慎重，并適當延后；每次下調，只要條件一成熟，馬上下調，從沒有延后過一天。”國家發改委副主任彭森今年3月在接受媒體采訪時說。他表示，從2008年底到目前為止，國內油價經過13次上調、5次下調，總體漲幅不到80%，但同期
國際油價從每桶40多美元上漲到將近120美元。
中國從1998年開始嘗試成品油價格與國際市場接軌，幾經波折終于在2009年5月正式啟動新機制，確定與國際市場接軌原則。而2000年后國際油價一路走高，中國超過一半原油依賴進口，國內成品油價格水漲船高有合理成份。但中國油價比美國高是否合理，是否真的存在“漲多跌少”，或是“漲易跌難”？中國成品油價格形成機制是否合理？發改委是否涉嫌人為操控？
從歷史數據看，國際油價從1998年年均價12美元/桶，漲到目前120多美元/桶，上漲10倍；同期，中國國內汽油出廠價從2100元/噸漲到目前9180元/噸，上漲不到5倍，低于國際油價漲幅。再具體看新成品油定價機制實行的三年多來，國際油價從40美元/桶漲至目前120多美元/桶，上漲3倍多；國內汽油出廠價則從5580元/噸漲至9180元/噸，上漲不到2倍。
表面上看，近十年國際油價的漲幅遠高于國內成品油價的漲幅，國內成品油價格漲幅一直被發改委摁住，發改委挨罵有委屈之處。
但無論是舊的與國際成品油價接軌的管理辦法，還是2008年以后執行的新的與國際
原油價格接軌的管理辦法，都給價格管理部門預留了人工干預空間，而發改委在調價中則綜合考慮了CPI及油企盈利等因素，以至于經常出現國際油價上漲時未及時跟漲的情況，而為了緩釋落差，又相應出現了國際油價下跌時不跟跌的情形。
這種刻意為之的“低油價”為發改委招來了罵名，也掩蓋了深藏的種種問題。
從2002年開始，國際油價幾乎以每年10美元/桶的增速上漲，當時中國成品油定價本準備接軌國際成品油價格，卻因考慮油價上漲對其他行業的影響而遲遲未調。從2002年到2008年，國內成品油價維持每年只調整兩到四次。猶豫間，國際油價已沖上歷史最高值——147美元/桶，國內油價卻維持在6480元/噸。而按照發改委的說法，6480元/噸僅相當于國際油價83.50美元/桶。國際油價與國內油價價差拉開。這種該漲時不漲，直接導致了該跌時不跌。
而該漲不漲，使油企承受“政策性虧損”，回頭又給油企財政補貼，導致油企在煉油成本和收益的計算上混亂不清，妨礙企業真正提高效率。
更重要的是，中國油價一直在被扭曲。過去14年進行的中國成品油定價機制改革，從1998年掛靠新加坡成品油到現行機制掛靠三地原油，始終并非真正意義上的市場化定價，而只是一種模擬市場化定價。
真正的市場價格應由本地市場上的供需關系決定，先決條件之一是供應市場開放競爭。可是，回首1998年中國油價機制改革以來，政府對石油局限于價格管控，忽略了對石油行業格局進行更深入的改革，始終維護著三大石油公司對行業上下游、進出口全方位的壟斷或寡頭地位。在這個沒有競爭的市場上，消費者沒有自由選擇空間，任何不滿與憤怒都只能向主管調價閥門的人發泄。
長期研究石油價格問題的國務院發展研究中心市場經濟研究所副主任鄧郁松告訴財新記者，從1998年推出成品油價改開始，14年的價改之路，說明價改不能解決所有問題，沒有對石油行業的改革，只有價改是不行的。
但中國還在沿著模擬市場的價改之路往前走。據財新記者了解，目前已上報國務院的中國油價機制改革方案包括幾項內容：一是縮短國內油價隨國際油價變動調整的周期，加快調整頻率；二是進一步優化國內油價參照的一攬子國際原油價格，增加WTI掛靠油種；三是定價公式仍由發改委制定，但將達到公式條件的調價發布權交給第三方獨立機構，比如新華社。
在供應市場仍然壟斷在幾大國有石油企業手里的情況下，定價權沒有下放給企業是明智之舉。加快調整頻率等措施有助于進一步完善模擬市場化定價機制，但上述幾項措施落實，發改委就不會再因油價而身負罵名嗎？顯然不會。
政府要想不再背負罵名，應該敢于放棄依賴模擬市場化定價，轉而尋求建立真正的市場化定價。真正理順油價機制需要對石油行業格局進行調整，在成品油進口、煉化及銷售各個環節培育和引入競爭，否則公眾的不滿仍將持續。
模擬定價里的人工干預
中國目前的成品油定價機制，主要依據國家發改委于2009年5月7日正式頒布《石油價格管理辦法》（下稱《管理辦法》）。這個定價機制在2008年12月19日國務院印發《國務院關于實施成品油價格和稅費改革的通知》后就開始實施。2008年12月19日至2009年5月7日間的兩次調價均參考這一定價機制。
在此之前，中國油價從1998年6月開始嘗試與國際油價接軌，已經歷過兩次重要變化：1998年時建立與新加坡成品油價格掛鉤的機制，到2001年10月改變為與新加坡、鹿特丹和紐約三地成品油價格掛鉤。此時，國際原油價格約在每桶30美元上下。
但是，由于中國的成品油供需與國外存在差異，中國試圖將國內油價與成品油掛鉤改為與國際原油價格掛鉤。無奈國際油價此后一路高歌，到2008年高漲至140美元/桶，迫使與原油掛鉤計劃遲遲不能落實。
2009年國際油價大幅回落之際，新的石油價格《管理辦法》匆匆推出。《管理辦法》明確中國成品油調價將參照
布倫特、辛塔和迪拜三地原油現貨價格，當這三地原油價格連續22個工作日移動平均價格變化超過4%，可以相應上調或下調國內成品油價格。
這實際上是一種模擬市場定價機制，其效果好壞一是看定價公式能否科學模擬目標市場的價格，二是看機制執行的好壞，比如，是否被扭曲性操控。
縱觀國際油價歷史數據，經常有油價急跌情形。發改委引入移動平均價格概念，出發點是為了熨平國際油價的劇烈波動，其必然的后果就是滯后性。
假設某一天（或幾天）原油價格下跌幅度超過4%，但在計算這一天以及往后推22天的移動平均油價時，22天中價格上漲的影響，很可能和基數比變動率達不到負4%，也就達不到調價條件。
例如，在2010年10月25日《成品油價格有關問題的說明》里，發改委就曾表示：“今年6月1日國內汽、柴油降價以來，國際市場原油價格持續在每桶70美元-80美元之間小幅波動，其間，7月中旬和9月中旬兩次出現降幅接近4%，但由于國際市場油價迅速回彈，最終都未達到4%的調價邊界條件。”
有趣的是，發改委在2011年10月8日亦表示，“如果單純從時點價格比較，國際市場油價從前期每桶120美元的高點回落至目前水平，下降幅度確實早就超過了4%，但從連續22個工作日移動平均價格看，有一個逐步回落的過程，近日才達到4%的調價邊界條件。”
不過，根據國際機構普氏能源的中國市場分析師梁曉欣計算，過去三年來不僅出現多次達到上調窗口沒有上調的情況，也有多次達到下調窗口而沒有下調的情況。2011年1月以來至少有一次是國內油價達到下調窗口而沒有下調。不過，這一年國內油價到達上調油價窗口而沒調的機會更多，共有四次。
客觀而言，2009年新機制實施以來中國油價走勢基本符合國際原油價格走勢，國際原油價格上漲了3倍，國內成品油價格也跟著上調，價差縮小。但這一機制仍然是政府指導定價，摻入了發改委的人工干預。
自由裁量利弊
發改委不完全按國際市場油價變動來模擬定價，合法嗎？
答案是合法，因為2008年底頒布的新的成品油定價機制里，為人工干預預留了空間。根據《管理辦法》第六條，“當國際市場原油連續22個工作日移動平均價格變化超過4%時，可相應調整國內成品油價格。”“可相應調整”而非“必須調整”，表明主管部門發改委具有一定自由裁量權。
依靠這一自由裁量權，發改委可以根據國內宏觀形勢，結合油價變化來調整國內油價，整體而言，從國際油價變動與中國油價調整的比較可知，過去十年來中國油價走勢與國際油價基本同步上升，但起伏相對國際油價平緩很多。
國際油價從2001年的每桶30美元左右漲至目前的120美元，其間經歷過2008年年中高峰時的147美元以及年終低點時的40美元，可謂大起大落。
而以在北京銷售的汽油為例，中國成品油價基本是穩步上升，從2001年的每噸3000元左右，爬升至目前每噸9180元，名義價格（不考慮人民幣升值和通脹）漲幅低于國際原油價格的漲幅。
在發改委看來，這種自由裁量權的弊端主要在于，有時考慮到CPI（居民消費價格指數），沒有及時上調油價。
這種說法并不全面。不嚴格遵循成品油定價機制，結果往往有利于石油企業和投機者，而損害全體消費者福利。
鄧郁松告訴財新記者，由于調價周期設置過長，不嚴格執行調價公式，往往會對成品油流通環節產生逆調節作用，即根據國際油價走勢，大家都預期近期國內成品油價會上調，那么經銷商就會囤油，獲得無風險收益。
現實亦是如此。每當市場機構根據調價公式計算出22個工作日移動平均價格變化率已超過4%，發改委未宣布上調油價時，全國各地經常會出現成品油批發商惜售、各地
油庫出現高庫存以及加油站大排長龍出現“油荒”的新聞。
2010年10月25日，發改委在其網站上承認，現行的“價格機制運行中出現了一些問題，如成品油價格調整周期過長，容易引發投機行為等。”
另一個問題是，上調不及時，或調整幅度不到位，還會間接影響到下調。
究其原因，
中國石油大學教授董秀成認為，發改委在上調油價時，往往考慮宏觀形勢而不上調到位，例如可能測算應該上調500元/噸，但考慮通脹，發改委最終只調價300元/噸。經過這樣上調后，當國際油價下跌時，經過公式測算發現到了下調窗口，可是因為上次上調未調到位，導致下調也難以進行。
這一現象在2006年-2008年間油價暴漲暴跌時，暴露得尤其明顯。
2008油價迷思
從國際油價與中國油價的變動圖可以看出，中國油價與國際油價最明顯的一次脫軌發生在2008年。當時，從7月到年底的半年間，國際原油價格狂跌去三分之二，國內汽油價格只降了900元/噸，降幅僅為14%。這引起了消費者對中國油價“漲易跌難”的強烈質疑。
2008年7月中旬，WTI（美國西得克薩斯中質原油）價格達到歷史最高位147美元/桶，Brent（北海布倫特原油）價格達到144美元/桶，隨后因次貸危機影響，國際油價大幅跳水。到年末，對中國成品油價具有參考價值的布倫特、辛塔和迪拜三地油價均回落到40美元/桶。短短半年國際油價縮水三分之二。
同期中國成品油價卻只進行了一次調價，發改委在2008年12月19日，將汽柴油價格分別下調900元/噸和1100元/噸。以汽油出廠最高限價為例，從6480元/噸下調到5580元/噸。
顯然，中國成品油價這一階段下調幅度，遠遠趕不上國際原油回調幅度。
對于民眾質疑，2009年7月14日，發改委在“關于成品油價格有關熱點問題的說明”中稱，“國內成品油價格不存在漲快跌慢的問題”。發改委解釋稱，由于國內油價長期低于國際市場，為減輕國際市場油價大幅上漲，特別是非正常炒作因素對國內市場的影響，2003年開始國家對成品油價格進行調控，成品油價格往往一年只動一兩次，國內油價漲幅遠小于國際市場漲幅。
按照發改委說法，2008年國際市場油價一度漲至每桶147美元的高點，但國內油價從未達到這個高度，2008年6月20日國內成品油價格上調后，國內成品油價格僅相當于國際市場原油價格每桶83.5美元，遠低于當時國際市場原油價格每桶130美元的水平。7月國際市場油價攀升至每桶147美元，國內油價仍保持穩定。國內油價大幅度低于國際市場導致
中石油和中石化出現巨額虧損。
市場機構分析員大多認可發改委這種說法。鄧郁松告訴財新記者，2004年后，國際油價漲幅很快，本來根據2001年成品油調價方式應該上調很多次，可是由于國家考慮其他行業發展，從2004年到2008年間并無嚴格執行機制。
僅僅看2006年到2008年的數據，國際油價從每桶約60美元漲至140美元以上，上漲超過1倍。同期國內汽油零售基準價僅從每噸5000元左右，漲至每噸6400元，只漲了28%，漲幅的確遠遠落后國際油價。
“上調時候沒有調到位，石油企業承擔了虧損，價格回落時，就要補償這個虧損。”鄧郁松說，由此導致了2008年下半年未相應下調國內油價。
這同時成為幾大石油公司為自身煉油虧損索要財政補貼的有力理由。
但需要追問的是，如果說之前沒有上調到位，那么石油企業承擔的虧損是多少？而2008年該下調時未下調到位，這其中又額外給了石油企業多少利潤？
這筆賬很難算清。
首先，國家財政并不按實際進口原油的虧損額來補貼，而是按照成品油價差來補，即煉廠進口成品油或外購成品油減去成品油銷售批發價的價差。
其次，企業為了多申請補貼，虧損額有可能在不同板塊間騰挪。例如一噸原油進入煉油裝置，產品除了汽油、柴油、煤油外，還有乙烯等多種化工產品，煉廠在計算煉油和化工兩個板塊成本時，可能傾向于多分攤給汽柴油，少分給化工產品。另外在技術上也可以做到少生產汽柴油，多生產化工產品。
一位中石油高管坦承，行政之手介入后，補貼多少、怎么補常常說不清楚，而煉油這一個環節盈虧的“說不清”，還影響到很多后續問題的討論。譬如在談到如何與國際先進企業對標時，中國油企常常以“政策性虧損”為借口，要補上因為價格管控而損失的利潤。但這部分的模糊不清，繼而掩蓋了企業內部經營管理問題和機制問題。
而對發改委來說，兩次人工干預都事出有因。最初不及時跟隨國際油價上調一來是為了CPI好看，二來是為安撫民眾；后來不及時下調則是為彌補石油企業虧損。發改委在宏觀、公眾和企業之間來回周旋，尋找平衡，結果卻費力不討好，公眾和油企都反過來批評發改委沒有保障自己的利益。模擬國際市場的成品油定價機制，初衷是為了在中國石油行業寡頭壟斷的格局下推進油價市場化。但各種“綜合考慮”和人工干預之下，成品油定價機制扭曲變形，也引發了油企向政府要補貼的行為。2009年以來情況雖有好轉，并無根本變化。
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