針對我國首次開征中外合作開采石油資源補(bǔ)償費(fèi)，中國國土資源報記者近日采訪了國土資源部礦產(chǎn)資源儲量司負(fù)責(zé)人。
從“礦區(qū)使用費(fèi)”到“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)”
部儲量司負(fù)責(zé)人指出，征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的體現(xiàn)，繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是采礦權(quán)人應(yīng)履行的法定義務(wù)。
我國從1994年起正式開征礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，已近20年，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)已對國內(nèi)企業(yè)普遍進(jìn)行了征收。為什么中外合作開采石油資源一直“游離”在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理制度之外呢？這里需要介紹一下當(dāng)時對礦產(chǎn)資源權(quán)益管理的政策情況。
1989年、1990年財政部分別發(fā)布的《開采
海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)的規(guī)定》和《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)暫行規(guī)定》中明確，開采海上、陸上石油資源的中國企業(yè)和外國企業(yè)，應(yīng)當(dāng)繳納礦區(qū)使用費(fèi)。“礦區(qū)使用費(fèi)”來源于當(dāng)時對“Royalty” 一詞的一種翻譯，現(xiàn)多譯成“權(quán)利金”，即一種基于礦產(chǎn)資源所有者身份因資源消耗而向采礦者收取的費(fèi)用。因此，礦區(qū)使用費(fèi)的征收一定程度上體現(xiàn)了國家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益，具有資源補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)，是推進(jìn)我國礦產(chǎn)資源有償開采和礦產(chǎn)資源管理制度向國際慣例靠近而邁出的重要一步。由于“礦區(qū)使用費(fèi)”的征收，其他稅費(fèi)如資源稅也沒有征收。這一規(guī)定作為特定時期的一項優(yōu)惠政策，對當(dāng)時擴(kuò)大國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、鼓勵開發(fā)我國石油資源發(fā)揮了積極作用。
1994年2月，國務(wù)院出臺150號令《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》。考慮到礦區(qū)使用費(fèi)具有一定的補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)，且征收工作剛剛起步，為保持政策的穩(wěn)定性，《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》第二條中規(guī)定，“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，專門就中外合作開采石油資源給予了一定的法律空間。因此，1994年起開始征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)中并沒有包括中外合作開采石油資源的企業(yè)。
2011年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于修改中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》和《關(guān)于修改中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》提出，“中外合作開采陸上、海上石油資源應(yīng)依法繳納資源稅，不再繳納礦區(qū)使用費(fèi)”，這就為向中外合作開采石油資源開征繳納補(bǔ)償費(fèi)，進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收制度提供了條件。
礦區(qū)使用費(fèi)與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)區(qū)別何在
從我國管理實踐看，礦區(qū)使用費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)二者的主要區(qū)別在于，征收目的不同、管理內(nèi)涵不同。
征收的目的不同。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收是為了保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)與合理開發(fā)，維護(hù)國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是基于礦產(chǎn)資源所有者身份，向礦產(chǎn)資源的消耗者——采礦權(quán)人收取的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，即礦產(chǎn)資源國家所有者的財產(chǎn)權(quán)益，也就是權(quán)利金。而礦區(qū)使用費(fèi)，雖然具有一定補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)，但它的征收是特定時期的政策產(chǎn)物，征收目的是“為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，鼓勵開發(fā)我國陸上、海洋石油資源。”
征收的方式、計征辦法不同。礦區(qū)使用費(fèi)是以原油和天然氣年度產(chǎn)量和相應(yīng)的礦區(qū)使用費(fèi)率來計征的，以實物繳納；而礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是按照礦產(chǎn)品銷售收入、各礦種固定的費(fèi)率和反映礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平的開采回采率系數(shù)來計征的，以貨幣繳納。補(bǔ)償費(fèi)征收與資源開發(fā)利用水平掛鉤，體現(xiàn)出對浪費(fèi)資源進(jìn)行約束、對節(jié)約資源進(jìn)行鼓勵的政策導(dǎo)向，從而更好地促進(jìn)礦產(chǎn)資源的保護(hù)與合理開發(fā)利用。可以說，后者更能體現(xiàn)礦產(chǎn)資源自然屬性，更有利于保護(hù)和合理開發(fā)礦產(chǎn)資源。
征收主體不同。礦區(qū)使用費(fèi)由稅務(wù)主管部門征收，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)由國土資源行政主管部門征收。
同時，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入國家預(yù)算，實行專項管理，在收益分配和使用方向上都有明確規(guī)定，以確保補(bǔ)償費(fèi)收益主要用于礦產(chǎn)資源勘查和資源保護(hù)支出，為礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展提供重要資金保障。
征收中外合作開采石油資源補(bǔ)償費(fèi)體現(xiàn)了公平與公正
這次出臺的《關(guān)于做好中外合作開采石油資源補(bǔ)償費(fèi)征收工作的通知》明確，中外企業(yè)在我國領(lǐng)域及管轄海域合作開采陸上、海上石油應(yīng)依法繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，同時不再繳納礦區(qū)使用費(fèi)，這具有重要的現(xiàn)實意義。
一是體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)公平公正對待一切民事主體的法律原則。按照《礦產(chǎn)資源法》所確立的原則，無論采礦權(quán)人實行何種所有制形式、經(jīng)營合作方式等，都應(yīng)履行同樣的繳納補(bǔ)償費(fèi)的法定義務(wù)；二是使國家行政管理部門之間的職能分工更為明確，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)由國土資源管理部門征收，有利于加強(qiáng)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收的統(tǒng)一管理；三是石油資源是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的主要納費(fèi)礦種，開征中外合作開采石油資源征收補(bǔ)償費(fèi)，將增加費(fèi)源，有利于征收入庫費(fèi)額的總體提高，對我國礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)將發(fā)揮更加重要的作用。
補(bǔ)償費(fèi)的征收導(dǎo)致管理模式改變
這次出臺的《通知》明確，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)由合作區(qū)塊采礦權(quán)范圍所在省（區(qū)、市）的省級國土資源主管部門，按照150號令具體規(guī)定的計算公式和費(fèi)率負(fù)責(zé)征收，補(bǔ)償費(fèi)由采礦權(quán)人繳納，納入礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收統(tǒng)計網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)和開發(fā)利用年檢的審查，計征對象包括常規(guī)石油天然氣和
煤層氣等
非常規(guī)油氣資源。
同時，針對對外合作開采的特殊性，《通知》提出中外合作區(qū)塊的采礦權(quán)人可按照150號令有關(guān)減免的規(guī)定申請減免。但是國務(wù)院150號令的減免主要側(cè)重于固體礦產(chǎn)，對油氣資源的減免可操作性不強(qiáng)。為解決這個實際問題，這次出臺的《通知》著重要求，有關(guān)省（區(qū)、市）國土資源主管部門要根據(jù)150號令的減免原則，規(guī)范減免具體條件以及申報、審批要求，以便能夠及時對符合規(guī)定的中外合作企業(yè)給予減免，促進(jìn)對外合作。批準(zhǔn)減免的，自批準(zhǔn)之日起1個月內(nèi)報國土資源部備案。
《通知》同時明確，2011年11月1日前已依法訂立的中外合作開采陸上、海上石油資源的合同，在已約定的合同有效期內(nèi)，繼續(xù)按照當(dāng)時國家有關(guān)規(guī)定繳納礦區(qū)使用費(fèi)，以解決合同有效期的問題，維護(hù)中外雙方企業(yè)的合法權(quán)益。
部儲量司負(fù)責(zé)人最后說，由征收“礦區(qū)使用費(fèi)”改變?yōu)?ldquo;礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)” ，將直接導(dǎo)致管理模式上的改變。
這種改變主要表現(xiàn)在：一是主管部門由原來的國家稅務(wù)部門轉(zhuǎn)變?yōu)閲临Y源部門，征收主體由原來的稅務(wù)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖墖临Y源主管部門；二是征收方式上，由原來的油氣田作業(yè)者代扣、交由中國石油開發(fā)公司或中國海洋石油總公司負(fù)責(zé)代繳，轉(zhuǎn)變?yōu)橛珊献鲄^(qū)塊采礦權(quán)范圍所在省（區(qū)、市）省級國土資源主管部門直接征收，即屬地化征收；三是對征收管轄范圍作出新的規(guī)定。具體為：海上合作區(qū)塊按國務(wù)院批復(fù)的海域行政區(qū)域界限確定歸屬行政區(qū)域，由歸屬行政區(qū)域的省級國土資源主管部門征收。陸上合作區(qū)塊采礦權(quán)范圍跨省級行政區(qū)域的，以及海上合作區(qū)塊采礦權(quán)范圍跨省級海域行政區(qū)域，或者尚未確定海域行政區(qū)域界限的，由國土資源部授權(quán)的省級國土資源主管部門征收。
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